改革“红利”来自政府决策科学化:问责棉花收储政策

dtrader99 发表于 2014-03-13 18:18:00 | 打印
  改革“红利”是当下一个时髦的表述。如果“红利”不只解读为GDP,还包括社会的公平和正义,全体国民的福祉,那么,在深化改革的高层设计中,必须关注“红利”的最大源泉 - 政府决策的科学化。

  在中国几十年的改革开放进程中,大多的改革都是在政府政策主导下开展的,即便是“包产到户”这样自发的创举,最终也是在政府的肯首下才成为合法制度的。然而,诸多大规模的改革,比如医改,教育改革,房改等政府推动的改革,以最美好的目的和愿望出台,却以政府和大多数人为“改革”买单的悲剧落幕,而极少数人却得以“靠政策致富”。就象房改,政策一方面造就了一年可以赚百亿的巨富,另一方面却让亿万人蜗居,甚至筑起可能导致经济衰退的“堰塞湖”。这些改革事实上并没有创造什么“红利”,因为政府的政策不仅没有带来公平和正义,还制造了“民生问题”。

  为什么改革政策的神奇大多被化为腐朽?而且这样的悲情结局依然不断重复?在相当大的程度上,主要是政府决策机制的缺失:缺乏科学论证,缺乏政策风险评估和退出机制,缺乏实施监控,更没有决策失误的问责机制。结果,或是因为个人意志,或是因为屈从利益集团的压力,任由弊端累累的政策在保护人民的幌子下出台,实施后造成严重损失也无人问责。

  2011年到2013年中国棉花收储政策的制定和执行,不仅是政府出台弊端政策的典型案例,而且还证明,巨大的“改革红利”可以来自改革政府现行的决策机制,如里根就职演说的名言:政府不解决问题,政府才是问题。

  1. 悲观的预测

  我收到全球棉花市场未来10年预测的第一轮模型仿真的结果,计量模型专家组要求我根据世界棉花市场的运行和从棉花供给链的角度评价预测的结果,并特意叮嘱我评估模型对2023年中国棉花生产,贸易,消费和库存的预测。

  模型仿真的初始条件是2013年末中国棉花生产,贸易,消费和库存的现状:
  (1)总产量670万吨;
  (2)净进口320万吨;
  (3)纱厂消费805万吨;
  (4)库存1150万吨。

  超过年消费量1.5倍的库存,是以“解决国产棉滞销难题”,“稳定国内棉花市场、保护棉农”为目的,从2011年度启动的国家对棉花“不限量”收储在短短3年之中形成的。

  政府在2011年棉花度(2011年9-2012年8月)以每吨高于世界市场均价(A指数)约34%的19800元的价格收储了337万吨,让中国棉花当年库存超过600万吨,库存量和消费量比达到67%,远远超过了过去30年平均52%的水平。

  2012年9月,政府决定再次启动棉花临时收储,并把每吨棉花的收储价提高到20400元,这个价位高出A指数80%,结果当年政府买下了占当年国内总产量的90%的棉花,收储662万吨,并将棉花库存增加到900万吨以上,达到全年用量的115%。

  虽然2012年棉花度(2012年9月至2013年8月),纺织业,专家均呼吁政府关注过量收储棉花问题,但收储政策竟然还得以继续,2013年再收储500万吨,造成2013年底中国棉花库存量超过1150万吨。

  虽然中国拥有世界上规模最大,规模效率最高的,百万吨级产能的纺纱和织布集群,但是当原料价格远远高于进口棉纱的价格,这样的高效,巨大的产能就完全失去了竞争力。进口棉纱均价仅19850元(3250美元)/吨,比国内棉花价格低,而加工棉纱的生产成本约500元/吨,还有5-8%损耗,因此,在棉花20400元的价位,企业选择进口棉纱而放弃生产完全是合乎“市场规律”的选择。进口棉纱而不进口棉花,主要是因为棉花进口受政府配额限制,超出配额需缴纳“滑准税”。因此,中国加工用棉量在2010年度的950万吨后,随政府收储逐年下降,2013年底仅为800万吨,比政府棉花收储政策推出前下降16%。

  天量的库存和不断下降的需求,让中国棉花生产,贸易,消费与合理库存的平衡变得十分困难。计算机模型在中国实现合理库存(占年消费量的50%)的假设下,得出2023年的预测结果:
  (1)棉花总产量420万吨,比2013年的670万吨,下降38%;
  (2)净进口95万吨,比2013年的320万吨,减少70%;
  (3)年纱厂消费650万吨,比2013年的810万吨减少20%;
  (4)库存降至300万吨。
  这个结果背后的逻辑演绎是:中国要抛储备棉必须降价到世界市场价格,国内的棉纺业采购中国棉花的同时大幅减少进口。中国减少棉花进口,必然引发世界棉花价格下行,这反过来又对抛储价格加大下行压力。所以,中国实现合理储备不能一次到位。尽管储备棉降价可以刺激需求,但由于中国工人成本上涨,国内纺纱用棉需求的下降趋势将继续,虽然比2011-2013年的减速缓慢。棉花价格下行,必然影响棉花生产,尤其是在其他农作物比价的影响下,中国棉花生产必将下行。

  按照过去10年的平均价格计算,化解目前巨量库存政府将亏损至少200亿美元。

  还有一个最坏的结果:如果今后几年,由于政府的控制,国内棉价和世界市场价格差价继续维持,中国棉纺业生产能力将被完全摧毁,没有了棉纺业的需求,中国的棉花业将重蹈中国大豆业没落的覆辙,这样,中国纺织和服装业要么一起衰落,要么完全依赖进口棉纱,棉布。自我完整的生产链被割断,集群规模效益消失,被进口棉花左右而完全丧失纺织服装出口大国的优势。中国的纺织服装出口本来就是低利润,一旦优势丧失,衰落也就不可避免。

  然而,可能促成中国棉花业,中国纺织业和服装业衰落的,竟然是政府的“保护政策”。

  2. 拷问政府决策机制:为何“保护棉农”的政策只为少数人牟利?

  在中国过去30多年的改革进程中,我们有太多的以美好愿望出发的政府政策和改革最终被“异化”而造成少数人获利,政府和广大百姓买单的悲剧。政策设计本身缺乏科学性,执行过程中人为的“修正”和歪曲,对于执行政策的后果没有应对机制,一错再错,直到不可收拾。棉花收储政策就是一个典型的例证。

  用政府收储来“保护生产者”“稳定市场”是世界农业商品市场上,用过但证明是无效的做法。1960年代以来,世界各国为稳定市场价格签署的咖啡,橡胶协议,建立缓冲储备等都好景不长,没几年就寿终正寝了。因为用收储来稳定市场,通常是需要准确预测未来市场走向,而这对于受自然因素主导的农业生产几乎是不可能的。因此,缓冲储备最终都是以收储成本暴增,收储达到天量难以为继,被迫抛售库存,引发市场大幅波动,最终以伤害生产者告终的。对于收储会引发的问题是众所周知的,甚至可以说是常识,尤其是对经济决策者们。换句话说,大家都知道收储是不能保护生产者,也不能稳定市场的。大概因为棉花收储的决策者并不缺乏这样的常识,所以在2011年出台收储政策时,明确称作“临时”政策。

  在建设缓冲库存时还有一个常识问题,就是收储的定价是保护性的,因此一般不应高于一定时期中,比如,3年,5年的市场平均价格,或者是最低价,因为一旦收储价格大大高于市场价格,在收储无限量时,就会被迫买下所有的生产量。但中国在决定棉花收储价格时,决策者似乎完全没有这样的常识,不仅定价大大高于当时的世界市场价格,而且当A指数从3400美元/吨暴跌到1840美元后,2012年
  中国的收储价格还上调600元/吨。

  决策者在决策时为何忽视基本的常识?

  更让人费解的是,这样的临时政策,一执行就是3年,尤其是当2012年度由于收储量暴增,大大超过合理库存水平,专家和业内人士,还有媒体纷纷建言,质疑收储政策之后,在世界棉花A指数从2011年度的3400美元/吨,下跌到2013年1840美元/吨之后,在明知收储和世界市场价格之间的大差价危及中国国内棉花加工用棉,纺织服装业进口棉纱暴增的情况下,制定棉花收储政策的政府依然我行我素,继续以20400元/吨的价格推行收储政策,在2013年度中再收购500万吨。

  既然是明正言顺的“临时政策”,完全可以随时调整,在明知继续实施会带来极为严重的后果,为何坚持要继续执行?

  任何政府决策都要求基本论证,包括政策执行产生的主要影响,后果和风险。如果收储政策经过了这样的论证,那么对发生天量库存,棉纺业和棉花生产“停产”,就该是预料之中的后果,因为这可以通过简单的逻辑演绎而得出:

  收储价格显著高于世界市场价格,棉纺企业将拒绝国产棉转而进口棉花,在棉花进口配额的限制下,棉纺业只有停产, 因为棉价占棉纺成本的75%,棉价高出世界市场价格的30%,棉纺厂必然亏本。这样,政府必须买下所有的棉花,天量库存。棉纺业停产了,对棉花的需求没有了,除非政府继续购买,棉花生产不可能继续,结果,棉花生产也要“停产”。

  政府在决定出台收储政策时,有过简单的逻辑论证吗?

  2012年,在“中国进口增加,世界市场棉花价格将增加,进而可能缩小世界市场价格和收储价格间的差距,带动消费国内的高价棉”推理的蛊惑下,政府大幅度增加进口配额。然而,在世界棉花生产过剩的情况下(由于近年印度推广转基因棉,带领世界棉花总产从新世纪初的2000万吨增长到2600-2800万吨),中国大量进口棉花对世界市场价格的拉高影响十分有限。尤其是但收储价和进口棉花到岸价差在20%以上,缩小两个价格的差距,希望渺茫。果然,2012年发生了天量收储和天量进口的怪象:政府高价收购了90%的产量,纺织企业低价进口了创纪录的530万吨棉花。

  出台棉花收储政策的目的是稳定市场,保护棉农利益,但是,正真受益巨大的并不是几千万棉农,比如,2013年政府收储500万吨棉花,每吨价格高于A指数8000元,即便是所有的差额对为棉农所得,3000万棉农人均仅得1300元左右,实在是微不足道,不及外出打工一月的收入。事实上,由于农户数量巨大,生产经营规模很小,通过价格补贴和收入补贴来刺激生产和增加收入的政策目标,基本上不可能实现,因为农户实际得到的补贴金额有限。而且,由于收储政策造成巨量库存,而最终造成棉花生产和纺织业的衰退,这样的“含金量”政策实在是得不偿失。

  然而,这个收储政策却为少数人带来巨大的利益。

  首先,当收储价格固定,棉商完全可以毫无风险地通过交易获利。2011年至2013年间,政府收储近1500万吨皮棉,如果棉商收购每公斤籽棉获利4分钱(收购价的1%左右),总的利润将达20亿元。当这笔“小钱”被几百个大棉商瓜分,人均利润是百万,千万。

  这个收储政策更大的利益是通过进口配额产生的。由于政府收储价格高于世界市场棉花到岸价至少4000元/吨,而按照世界市场价格进口需要政府的配额,这样进口配额就成了利润源泉,一吨配额4000元,100万吨配额就价值至少40亿元。配额就直接为配额获得者产生利润。政策的“含金量”对大多数棉农而言,微不足道,但对于少数人却足以暴富。

  政府的政策的基本目的是保证公平与正义,但是这个棉花收储政策由于定价失误高于公平价格(世界价格)的40%以上,与现行的进口配额政策结合,结果成为制造不公平的源头,谁拿到更多的进口配额,谁的获利就越大,在进口配额仅占总用棉量15%时,政府政策就直接造成了不公平的少数人获利,多数棉纺厂商受损,因为85%的纱厂分不到配额。因为收储政策和配额政策的合力创造了“利润差额”,同时也创造了破坏市场秩序的“配额交易”,据媒体报道,棉花进口配额“商品化”后,配额指标曾被炒到3800元/吨,而在2011年棉纱收储政策之前,黑市的价格也不过1000元/吨。

  由于政府主管部门配额分配原则很模糊,在执行过程中没有明确的,公平的,一视同仁的配额分配规则,这让政策实施中“主管”的影响很强大,结果,这样“含金量”的政策直接制造了政府主管部门和人员权力寻租的巨大空间,为从中央到地方,有配额分配权的机构和官员创造了可以寻租的可能。同时,因为配额的“含金量”太高,刺激企业和个人为获得配额疏通关系而无所不用其极,进而促成腐败恶化。这还不包括利用棉花收储政策违法套利的,包括将进口配额买的,或是走私进口的,或是其他来源买的低价棉花转卖给国家收储牟利。“含金量”巨大的政府政策不仅制造权力寻租空间,还引发为暴利不惜上断头台的为非作歹。

  在中国收储中获利的还有控制着中国棉花进口的跨国棉商。在2011年到2013年间,中国棉花进口总量达1300万吨,按其均价计算,总额约为260亿美元。这样,即便向中国出口棉花的单位利润为2%,棉商的利润将达到5.2亿美元。在这3年中,中国进口的棉花总量大致同中国库存增加量相差无几,在一定意义上可以说中国收储政策是为鼓励进口棉花,保证跨国棉商的利润而制定的,慷概地支付近300亿美元,买下世界市场上生产过剩的棉花转为“库存”。

  这种收储政策,在“保护棉农”的幌子下,扰乱市场,制造不公平,同时为少数人暴富,和跨国棉商稳操利润胜卷创造机会,同时创造权力寻租的巨大空间和腐败的环境,而且最终还损害棉农利益,摧毁中国棉纺织业,危及中国纺织和服装业的未来,弊端十分明显,但却可以在中国继续3年。这充分反映出政府进行重大决策的“随意性”与“个人意志”,缺乏科学和系统分析,缺乏决策风险和退出机制,这样的决策很容易被利益集团绑架,甚至左右。

  政府政策的神奇被化为腐朽的另一个重要原因,是中国是个“精通谋略”的国度,“无孔不入”,“见缝插针”地“谋略”常异化政策,打“政策擦边球”来谋取暴利,所谓的“靠政策致富”。这样,这类“漏洞”很大的政策往往是为富不仁就不足为奇了。

  在几十年政府的决策历程中,尽管决策受随意性影响很强,作为“科学治理”重要内容的决策问责和监督评价机制,并不存在。由于政策失误,几千亿纳税人的钱打水漂了,经济受损,行业衰败,但对于造成政策失误的主管部门,主要决策者都不存在问责制度,就象近年的棉花收储政策,不明不白地囤积库存1200万吨,购入的价值近2500亿元,支付利息和收储成本每年至少200亿元,但几乎没有任何部门或主管人员为这样巨大的决策失误有丝毫的“担当”。正是这样的机制缺陷,过去几十年我们不断地重复着这样的失误,不汲取任何教训。

  3.陷阱和非理性决策

  在行为经济学中,有一个重要的定理叫“锚定效应”,是指当人们在决策时通常有一个“参照依赖”,即会将历史的“印记”和某些特定数值作为起始值,作为定量估测值,这些起始值会象锚一样制约着估测值,在做决策的时候,会不自觉地给予最初获得的信息更多的重视,作为定位的基点。基点定位就像一只锚一样,它定了,评价体系也就定了,好坏也就评定出来了,决策思路也相应形成了。因此,如果能通过某种手段设定可能影响决策者的“锚”,就能推动某种政策依照特定的取向出台。

  世界棉花价格(A指数)自从2000年创下历史最低价之后,在将近10年的时期中一直在1300美元/吨上下波动。即便是在其他大宗农产品价格疯涨的2005-2008年间,世界棉花价格也没有明显上涨,最高价也限于1600美元/吨。然而,从2010年2月开始,棉价开始活跃,逐月攀升,年底时已创下了3700美元/吨的高价,并进而在2011年的3月创下了棉花价格的历史新高,5060美元/吨。

  在一年之中,世界棉花价格翻了3倍,并非是现实供给和需求均衡的要求。因为严格地说2008年和2009年全球棉花产量下降,一方面是回应全球金融危机造成的纺织服装需求,另一方面也是2005至2007的3年中全球棉花产出共暴增近1000万吨后的调整。同时,未来生产预期也充满阳光:种植面积世界最大但单产仅世界平均水平1/3的印度,由于推广转基因棉,单产迅速增加,鉴于其1000万公顷的棉花种植面积,单产的提高潜力是对全球棉花总供给增加无忧的保证。此外,过去50年,由于化纤的发展,全球人均棉花最终消费基本上没有增加。在这样的背景下,几个月中棉花价格翻3番是另有缘由的。

  改革开放以来,中国在国际市场上面临的最大困境是对价格没有“话语权”,于是,在开办期货市场就能掌握“话语权”的蛊惑下,中国也开设了几个包括棉花在内的农产品期货市场。自从1710年世界第一家“堂岛大米交易所”在日本大阪开业,期货市场已经有几百年的发展史,传统期货市场的功能是生产者规避风险和价格发现,因为未来是不确定的,因此市场充满了对未来判断的投机,由于各自对未来判断的差异,这样的投机促成了市场的均衡和均衡价格的发现。

  然而,随着过去几十年信息和计算机技术的发展,全球化下的农产品金融化,期货市场的传统功能被彻底颠覆了。参与期货市场的不是生产者,只要有一定的资金,无论有没有现货,都可以在期货市场开帐户,他们是期货合同的交易者。因此,参与期货市场的目的不是规避风险,而是通过交易牟利。这样,交易者们关心的不是合同到期时的市场价格,而是有没有下家将自己买下的合同接过去,交易者们进行的是如凯恩斯所说的“选美博弈”,也叫“搏傻”,只要有人比自己更傻,就能牟利。凯恩斯将这样的交易称作“赌博”,为赌博提供空间的,就是赌场。而对赌徒的疯狂视而不见,泡沫市场就是结局。

  2010棉花年度世界棉花市场价格的泡沫,就是期货市场制造的,而中国棉花期货交易对此更是“功不可没”。在这个棉花年度中,中国棉花期货交易日成交量最高达200多万手,承载的棉花现货量超过1000万吨,几乎是中国棉花年产量的1.5倍。疯狂的交易,引发棉花价格井喷。

  这似乎完全和什么价格“话语权”无关,反而可能与跨国资本“搞垮和控制中国棉纺业供给链的阴谋”有关。在垄断了中国大豆产业链之后,打破中国棉花进口配额的控制,进而象控制大豆一样控制棉花,是跨国资本获得垄断利润的自然冲动。因此,通过棉花期货交易打造“一个锚”,让“保护农民利益”的中国落入圈套就是一个选择。期货市场靠10-20倍的杠杆操作,要超高或打压贸全球易总量700万吨左右的棉花并不难。

  棉花每吨价格5060美元打造了2个锚:一是成为“印记”,“起始值”而作为定量估测值,即棉花可以卖到5060美元/吨的高价;二是制造一个“参照依赖”,即当棉花价格下跌到2000美元/吨时,暴跌了60%,提供支持是合情合理的。以期货市场制造的泡沫价格作为决策的“起始值”,“参照点”,如果再有那些在棉花泡沫价格时买入棉花的棉商为解套的蛊惑,中国政府按照3300美元/吨的价格收储,完全是一种“理性的应对”了,相对于5060美元,3300美元的定价真不高了,结果却落入了圈套,因为3300美元吨超过了2000年到2009年世界棉花平均价格的1倍多。

  当期货市场沦落为赌场,其制造金融泡沫的功能就被恶性放大了,虽然泡沫破灭总会引发一定程度的金融危机,但更大的危害却是期货市场制造误导政府政策的“锚”。一项政策的失误,不仅造成税收的巨大浪费,还诱发产业危机和衰落,就象棉花收储政策。中国必须加强对期货市场的监管,促成其去赌化。而最简单的监管就是将以交易为目的参与者驱除期货市场,让期货市场正在成为棉花生产者和消费者博弈和规避风险的场所。

  4. 结束语

  过去3年的棉花收储政策已经被2014年中央一号文件画上了句号,虽然求解在消化天量棉花储备过程中最小化对棉农和棉纺业的损害,依然呼唤智慧的对策,但更需要检讨和问责的是棉花收储政策的形成,且在众多的异议中连续实行3年的来龙去脉。党的18届三中全会提出的“科学治理”的理念,开启了政府治理国家的新思维和新机制,其中最基本的要求是政府决策的科学化,透明化和责任化。只有这样,政府的政策才能实现其初始目标,而不被利益集团绑架和利用,才能确保政策的公平和正义。也只有“科学治理”,才能确保政府为民的性质。

  棉花收储政策的制定和实施应该作为深化改革的一个典型案例来解剖,警示政府科学决策不再重蹈历史错误的覆辙。确保神奇不再化为腐朽,改革不再被利益集团绑架衍生“民生问题”,让以人为本的改革让经济增长真正为人民创造福祉,而不是让人民为利益集团买单。

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  改革政府决策机制是中国最大的红利。
  马克
  马克
  虽然有理,但没有可行性。
  @myyahoo2010 4楼 2014-03-14 01:27:23
  虽然有理,但没有可行性。
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  怎么不可行?政府能做到的。
  @myyahoo2010 4楼 2014-03-14 01:27:23
  虽然有理,但没有可行性。
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  怎么不可行?政府能做到的。
  可操作性不大,这是国情所决定的。
  回复第4楼(作者:@myyahoo2010 于 2014-03-14 01:27)
  虽然有理,但没有可行性。
  ==========
  是不愿做,等于不能行!
  
  @myyahoo2010 4楼 2014-03-14 01:27:23
  虽然有理,但没有可行性。
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  @laozhi2011 5楼 2014-03-14 21:56:38
  怎么不可行?政府能做到的。
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  政府主管怎么会去监管自己?钱是大家都喜欢的。政府和官也喜欢。
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